Les chambres exécutives de l’institut professionnel des agents immobiliers sont, d’un point de vue structurel,  irrégulièrement 
 composées depuis mars 2001, en raison de la présence à leur tête de personnes non élues par des agents immobiliers.

 Malgré la reconnaissance par la chambre francophone elle-même de cette irrégularité (décision Crasset  25 septembre 2001, n° 
 CD53), cette dernière continue à siéger sans modification de sa composition malgré les objections soulevées par des parties en 
 cours de procédure.

 Nous tenterons d’exposer les causes et les conséquences de l’illégalité en procédure administrative et disciplinaire, 
 la motivation de la chambre exécutive francophone et les moyens de rétablir l’état de droit. 

 1. Genèse de l’illégalité : évolution législative et réglementaire

 La loi-cadre du 1er mars 1976 réglementant la protection du titre professionnel et l’exercice des professions intellectuelles 
 prestataires de services (MB 27 mars 1976) stipulait à l’origine que les chambres (exécutives) étaient composées de membres 
 effectifs et de membres suppléants élus par les personnes inscrites au tableau des titulaires ou sur la liste des stagiaires 
 (art. 6 §3). Elles sont assistées par un assesseur juridique ou un assesseur juridique suppléant désigné par le ministre des
 classes moyennes  (art. 6 §6).
 Elle précisait que chaque chambre d’appel était présidée par  un conseiller effectif ou honoraire à une cour d’appel ou une cour
 du travail, désigné par Roi (art. 6 §4)

 Etrangement, elle ajoutait que le Roi fixait la composition des chambres, outre les modalités d’élection et de fonctionnement
 (art. 6  §5), ce qui constituait une contradiction dès lors que la composition était déjà clairement réglée en son principe. 
 Mais cette contradiction s’explique par le fait que le texte, d’origine parlementaire, était le condensé et le fruit de plusieurs 
 propositions dont l’une  utilisait le terme « composition » à l’exclusion des autres.
 S’il fallait considérer qu’un doute subsistait, au moins théoriquement, sur un pouvoir du Roi en matière de composition
 organique des chambres, d’autant que la loi de 1976 ne fut pas exécutée avant novembre 1985, un tel doute a alors forcément été 
 levé par la  loi du 15 juillet 1985 (MB 26 juillet 1985), aux termes de laquelle le Roi ne dispose plus de pouvoir de fixer la
 composition des chambres, mais uniquement de déterminer le nombre de leurs membres, en dehors de l’établissement des 
 conditions d’éligibilité, des modalités d’élection et de fonctionnement. Cette loi précise que dorénavant l’assesseur juridique
 doit être un avocat inscrit au tableau de l’ordre, et que les présidents de chambre d’appel sont soit des magistrats, soit des 
 avocats nommés par le Roi.

 En résumé, seule la présidence de la chambre d’appel est dévolue à un juriste professionnel non élu,  tandis que l’éclairage du 
 droit au sein des chambres exécutives est véhiculé de toute manière par un juriste ne disposant pas d’une voix délibérative.

 Les travaux parlementaires sont relativement muets sur la justification des modifications apportées aux pouvoirs du Roi en 
 matière de composition, si ce c’est qu’ils relatent que, selon le gouvernement, l’un des buts de la loi du 15 juillet 1985 était de
 mieux structurer les organes des instituts professionnels.

 C’est par arrêté royal du 27 novembre 1985 (MB 30 janvier 1986), pris en exécution de la loi du 15 juillet 1985, que la loi-cadre de 
 1976 va trouver enfin application.

 Le Roi fixe alors à six le nombre de membres effectifs de chaque chambre exécutive. Son président et son vice-président sont 
 choisis par les membres effectifs (art. 7 §1). Quant à la chambre d’appel, elle comprend un président et deux membres effectifs.

 Si le Roi précise qu’il peut, pour une profession déterminée, augmenter à la demande du conseil national le nombre de
 présidents et de membres suppléants des chambres exécutives (art. 7 §3), il rappelle qu’à l’exclusion du président des chambres 
 d’appel, les membres des chambres sont élus par les personnes inscrites au tableau des titulaires (art. 8 §1).

 Cet arrêté royal a connu plusieurs modifications, introduites, entre autres, par les arrêtés royaux du 26 octobre 1995 (MB 30 
 novembre 1995), 30 novembre 1998 (MB 11 décembre 1998) et 12 août 2000 (MB 30 août 2000). 

 C’est sans conteste l’arrêté du 30 novembre 1998 qui est à l’origine de l’illégalité de la composition actuelle des chambres 
 exécutives, une illégalité qui aurait peut-être été évitée si une urgence invoquée par le gouvernement n’avait malheureusement
 pas conduit celui-ci à s’abstenir de l’avis du Conseil d’Etat.

 Dorénavant (dès mars pour l’Institut professionnel des agents immobiliers), le président et le président suppléant de la chambre 
 exécutive est un magistrat ou un avocat inscrit depuis au moins dix ans à un tableau de l’ordre, nommé par le Roi (art. 7 §1).

 Ce faisant, le Roi reconnaît lui-même modifier la composition des chambres exécutives, puisqu’il décrète (art. 8 §1) qu’à 
 l’exception des présidents des chambres d’appel, nommés par lui en vertu de la loi-cadre, et des présidents de chambre
 exécutive, nommés dorénavant par lui-même en vertu de son arrêté du 30 novembre 1998, les membres des chambres sont élus
 par les titulaires des  professions concernées.

 Il en résulte que le Roi a soustrait la présidence des chambres exécutives à un professionnel élu par ses pairs, en dépit de la loi 
 et de la seule exception qui y est faite en ce qui concerne les présidents de chambre d’appel.

 2. Nature de l’illégalité : l’excès de pouvoir

 Si le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans toutefois pouvoir jamais ni suspendre les lois 
 elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution (article 108 de la Constitution), le Roi n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui 
 attribuent formellement la Constitution et les lois particulières portées en vertu de la Constitution même (article 105).

 Les pouvoirs du Roi ne se présument donc pas, ils sont dits « d’attribution ».

 Exécuter une loi ne signifie pas qu’on puisse la modifier sans autorisation expresse de l’auteur de celle-ci. L’Exécutif ne peut, 
 d’initiative, étendre la portée de la loi, ni la modifier, ni combler ses lacunes (Marc Uyttendaele, Regards sur un système
 institutionnel paradoxal, Bruylant, 1997, 462), il ne peut que développer les règles sans restreindre ou étendre leur portée, à 
 l’exception de certains pouvoirs autonomes, par exemple au niveau des nominations aux fonctions de relations extérieures et 
 emplois d’administration générale, ou d’attribution des titres de noblesse et ordres militaires (R. Ergec, Introduction au droit
 public, Story-Scientia, 1990, 152).

 Il découle de ce qui précède qu’en décidant, contrairement à la situation antérieure, de nommer à la présidence des chambres 
 exécutives une personne de son choix, le Roi a violé la loi-cadre (art. 6 §3) dont on rappellera qu’elle prévoit que les chambres 
 exécutives sont composées de membres élus par leurs pairs, les pouvoirs du Roi étant limités à déterminer leur nombre, leurs 
 conditions d’éligibilité et les modalités d’élection, outre les règles de fonctionnement des chambres.

 3. Sanction de l’excès de pouvoir 

 Deux arrêtés royaux sont concernés : l’arrêté du 30 novembre 1998 modificatif de l’arrêté royal du 27 novembre 1985 
 déterminant  les règles d’organisation et de fonctionnement des instituts professionnels créés pour les professions
 intellectuelles prestataires de services, et l’arrêté du 4 mars 2001 (MB 30 mars 2001) nommant les présidents et présidents 
 suppléants des chambres exécutives.

 La Constitution impose aux tribunaux de n’appliquer les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu’autant qu’ils 
 seront conformes aux lois (art. 159).

 Par tribunaux, il y a lieu d’entendre également les juridictions légalement établies des ordres et instituts professionnels. 

 Selon la Cour de cassation, toute juridiction contentieuse est visée par le principe constitutionnel évoqué de contrôle de 
 légalité. Elle rappelle ce principe dans des décisions relatives, par exemple, à l’ordre des médecins (cassation, 20 juin 1997,
 Pas., 1997, n° 290) et l’ordre des avocats (cassation, 11 février 2000, n° rôle D990017F).

 La circonstance que les arrêtés incriminés n’auraient pas fait l’objet de recours ou de censures au niveau du Conseil d’Etat n’a
 pas pour effet de diminuer l’obligation impartie par la Loi fondamentale aux tribunaux.

 Ces derniers, s’ils ne disposent pas du pouvoir de les annuler, sont néanmoins astreints à refuser de les appliquer en leurs
 aspects illégaux.

 On en arrive à une situation juridiquement particulière dans laquelle les tribunaux doivent rejeter l’application d’actes 
 administratifs illégaux sans limite dans le temps, même si ces actes n’ont pas fait l’objet de recours auprès du Conseil d’Etat
 dans les délais légaux, ou même si des recours en annulation de ces actes ont été rejetés par la haute juridiction administrative.

 La Cour de cassation affirme ainsi dans des décisions du 7 novembre 1975 (cité également par A. Vanwelkenhuysen, l’Autorité
 de chose jugée des arrêts du Conseil d’Etat en matière de responsabilité de la puissance publique, R.C.J.B., 1977, 417 et 441) et 
 9 janvier 1997 (Pas., 1997, n° 20), que le recours en annulation institué par les lois sur le Conseil d’Etat ne porte pas atteinte à la 
 règle constitutionnelle de contrôle des tribunaux « à posteriori ».

 Comme nous le verrons plus loin, la cour suprême estime que, si tel était le cas, le rejet même d’un recours en annulation ne 
 signifie pas que l’acte attaqué n’est entaché d’aucune irrégularité, mais simplement que les moyens invoqués par le requérant 
 n’ont pas été admis par le Conseil d’Etat. Le rejet n’entame en rien le pouvoir des cours et tribunaux de déclarer un acte illégal. 
 Ceux-ci ne sont donc nullement liés par la décision de la juridiction administrative, même si devant eux la nullité de l’acte 
 réglementaire est invoquée sur le fondement du même moyen.

 Plus que la consécration de la protection du citoyen contre l’arbitraire de l’administration, le contrôle de légalité des actes 
 réglementaires participe de l’état de droit qui implique, entre autres, le respect par le gouvernement et l’administration des règles 
 qui déterminent leurs pouvoirs. Les tribunaux sont gardiens de l’ordre juridique et doivent proclamer la primauté de l’obligation 
 constitutionnelle sur toute autre règle de droit. L’absence d’annulation d’un acte devant le Conseil d’Etat n’a pas pour effet de 
 conférer à cet acte un label de légalité : la création du Conseil d’Etat, postérieure à la règle constitutionnelle de contrôle de
  légalité, est sans effet sur celle-ci (avis de l’avocat général J. de Bisthoven précédant cassation, 21 avril 1988, Pas., I, 983).

 Les arrêtés royaux des 30 novembre 1998 et 4 mars 2001 ont pour effet une modification illégale de la composition des chambres 
 exécutives. Or, constituent des règles essentielles de l’administration de la justice et sont donc d’ordre public les règles qui 
 concernent la composition d’une juridiction (en l’occurrence disciplinaire, cassation, 30 avril 1982, Pas., I, 993). 

 Le code judiciaire stipule que le jugement ne peut être rendu, à peine de nullité, que par le nombre prescrit de juges (article 779).

 Les arrêtés royaux précités contreviennent également à cette règle, puisqu’ils adjoignent sans habilitation légale aux membres
 élus des chambres exécutives des personnes directement nommées par le Roi, qui ont voix délibérative, et prépondérante en cas
 de partage des voix. 

 La Cour de cassation censure des décisions rendues par des juridictions composées en violation de la Constitution, du code 
 judiciaire, et du droit à bénéficier d’un tribunal indépendant et impartial établi conformément à la loi, tel que d’ailleurs reconnu 
 par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 6.1)
 (cassation, 24 mars 1998, Bull.arr.cass., 1998 ; 391 – siège composé d’un magistrat de trop lors de l’accomplissement d’un acte 
 d’instruction ; 30 octobre 1996, Pas., I, 1039 – jugement non rendu par le nombre prescrit de juges ; 23 décembre 1996, Pas., I,
 1321 – cour du travail composée de membres autres que ceux expressément prévus par la loi ; 20 mai 1992, Pas., I, 827 – tribunal 
 correctionnel composé de quatre juges lors de la lecture du procès-verbal d’audience ; 4 décembre 1991, Pas., 1992, 262 – 
 présence au sein d’une commission de défense sociale d’un avocat n’étant plus désigné comme membre effectif ou suppléant; 
 5 février 1982, J.T., 1983, 311 – avocat appelé à siéger par le président d’une chambre alors qu’il n’était pas encore inscrit au
 tableau de l’ordre ; cassation, 30 avril 1982 précité ; 15 septembre 1981, Pas. I, 1982, 76 – conseil d’enquête maritime composé 
 d’un seul assesseur mécanicien au lieu des deux légalement prévus ; également Travail Mons, 9 mars 2001, n° rôle 14002 ;
 Appel Anvers, 14 septembre 1994, R.D.P.C, 1995, 731 ; Appel Bruxelles, 17 décembre 1987, Pas., 88, II, 77).

 La violation d’une règle d’ordre public, telle la régularité de la composition d’une juridiction, doit être soulevée d’office par les 
 tribunaux ; à défaut, les parties intéressées sont habilitées à faire état d’une telle transgression lors de chaque recours, et le cas 
 échéant pour la première fois devant la Cour de cassation (cassation, 27 février 1987, Pas., I, 775).

 En règle générale, la sanction de cette violation est l’annulation de la décision rendue par la juridiction irrégulièrement composée 
 (cassation, 5 février 1982 précité). 

 A l’IPI, c’est aux chambres d’appel, valablement saisies de recours contre des décisions des chambres exécutives, qu’il 
 appartiendrait de prononcer d’office l’annulation des décisions rendues en première instance par un siège irrégulièrement 
 composé. Une chambre d’appel violerait elle-même la constitution et le code judiciaire en n’annulant pas une décision 
 appliquant les dispositions illégales de règlements, en l’occurrence les arrêtés royaux du 30 novembre 1998 et du 4 mars 2001. 

 La Cour de cassation décide qu’en appliquant un arrêté royal illégal dont elle constate l’irrégularité, une décision viole la 
 constitution (cassation, 21 avril 1988, Pas., I, 983). L’annulation de la décision rendue par un tribunal irrégulièrement constitué 
 s’impose en principe en toutes circonstances : la décision d’appel qui ne mettrait pas à néant le jugement dont appel, mais qui, 
 moyennant quelques émendations, le confirme, s’approprie la nullité (cassation, 9 octobre 1990, Pas. 1991, I, 143 ; également 16 
 octobre 1986, Pas., I, 1987, 197 ; 23 mai 1985, J.T., 1986, 705).

 4. Les ambiguïtés et les contradictions de la chambre exécutive IPI d’expression francophone

 Environ sept mois après son installation, le 25 septembre 2001 (décision Crasset précitée), la chambre exécutive francophone de 
 l’institut des agents immobiliers reconnaît, dans le cadre d’une procédure disciplinaire, mais à la seule invitation de la partie 
 poursuivie, qu’elle est irrégulièrement composée, chose qu’elle avait pourtant légalement l’obligation de constater dès mars
 2001.

 La chambre se réfère à l’article 159 de la Constitution pour rejeter les modifications introduites dans sa composition par l’arrêté 
 royal du 30 novembre 1998. 

 Dans une autre cause, ultérieurement soumise le même jour à cette juridiction (décision A.J, CD2), et au cours de laquelle la 
 personne poursuivie n’élève pas l’objection d’illégalité de sa composition, la chambre exécutive affirme derechef la légalité de 
 celle-ci. Il apparaît qu’entre-temps, la chambre a décidé de n’admettre le vice de sa composition et de ne mettre en conséquence
 fin aux poursuites que dans l’hypothèse où il serait soulevé par la partie concernée.

 Le 26 octobre 2001, en exergue aux audiences du jour, le président de la chambre exécutive lit publiquement une note par
 laquelle, quoique la chambre reconnaisse l’irrégularité de sa composition, elle déclare, au nom du principe du service public, 
 qu’elle poursuivra le traitement des affaires nonobstant les objections éventuelles élevées par les plaideurs au sujet de sa 
 composition. Elle demande  au ministère de tutelle de faire procéder pour le 31 janvier 2002 aux modifications législatives ou 
 réglementaires qui s’imposent, sous peine de ne plus siéger à partir du 1er février 2002.

 Quelques jours plus tard, elle renonce à cet ultimatum et décide, pour le cas de carence de l’autorité, de poursuivre ses missions 
 au-delà du 1er février 2002, le commissaire du gouvernement ayant de son côté fait part au conseil national de l’institut du refus
 du ministère de tutelle de faire modifier les textes litigieux.

 Que penser de l’argumentation de la chambre exécutive : tout d’abord l’appel à la notion de service public, ensuite, celle 
 développée ultérieurement, selon laquelle, nonobstant l’illégalité de la modification de la composition du siège introduite par 
 l’arrêté royal du 30 novembre 1998, on ne pourrait ignorer l’arrêté royal du 4 mars 2001 portant nomination des présidents et 
 présidents suppléants des chambres exécutives, arrêté qui n’a fait l’objet d’aucun recours auprès du Conseil d’Etat, ni les 
 « efforts très louables des représentants des agents immobiliers pour réglementer leur profession», quand bien même « l’on 
 pourrait comprendre que les textes actuellement en vigueur suscitent certaines controverses » (décision disciplinaire L., 27 
 novembre 2001, D1103) ?

 Le service public, dont sont chargés les instituts professionnels régis par la loi-cadre du 1er mars 1976 (inscription des
 stagiaires et des titulaires, justice disciplinaire, ...) obéit à quelques règles fondamentales, dont le principe de continuité.

 Il ne saurait en effet être question que les services publics, créés par les pouvoirs publics pour satisfaire les besoins collectifs 
 d’intérêt général puissent être interrompus.

 La continuité de l’action des pouvoirs publics, condition essentielle de son existence, exige que jamais ils ne se trouvent placés 
 dans l’impossibilité de remplir leurs missions (cassation, 8 janvier 1952, cité par F. Dumont, Mercuriale du 1er septembre 1975,
 J.T., 1975, 547).

 La chambre exécutive se réfère, du moins implicitement, au niveau de la nomination illégale de son président, à la théorie du 
 fonctionnaire de fait.

 En période de circonstances exceptionnelles, lorsque les autorités constituées sont dans l’impossibilité d’exercer leurs
 fonctions, les actes accomplis par des personnes irrégulièrement investies peuvent en effet être toutefois considérés comme 
 valables (J. Velu, Droit public, Bruylant, 1986, 115).

 Les cas d’autorités défaillantes sont rares. Une décision de la cour suprême permet cependant de trouver pourtant un exemple 
 en matière disciplinaire. Par arrêt du 9 décembre 1977, la haute juridiction a en effet estimé que la continuité du service public,
 principe général de droit, validait le mandat électif de juge disciplinaire venu à expiration au sein de l’ordre des médecins
 (cassation, 9 décembre 1977, Pas., 1978, I, 409). 

 En décidant de poursuivre ses missions au-delà du 31 janvier 2001, la chambre francophone mettait certes fin à un étrange
 paradoxe : faire application des impératifs du service public avec des effets limités dans le temps (31 janvier 2002). 

 Mais en faisant appel au concept de service public (tout comme aux desseins des représentants des agents immobiliers) pour 
 déclarer sa composition régulière (décision L précitée), elle crée elle-même une contradiction flagrante, car l’appel à la notion du 
 service public est destiné en fait à pallier une irrégularité avérée, non à la purger. Il eût été plus logique pour la chambre de se 
 déclarer irrégulièrement constituée et de décider de poursuivre néanmoins ses missions au nom de l’intérêt général.

 En réalité, il est de toute façon incontestable que l’argument du service public utilisé par la chambre exécutive pour valider sa 
 propre composition est fallacieux, car il ne résiste pas à l’analyse de sa condition d’application : l’entrave portée au service
 public.

 Or, il n’y a aucun obstacle au fonctionnement organique des chambres exécutives des instituts professionnels, puisque la
 loi-cadre stipule qu’elles sont composées de membres élus par leurs pairs (et tel fut effectivement le cas avant l’entrée en
 vigueur de l’arrêté royal contesté du 30 novembre 1998).

 Ce sont en fait les chambres exécutives elles-mêmes qui font obstruction à l’exercice légal de leur mission de service public 
 lorsqu’elles n’écartent pas d’autorité un président non élu par les professionnels.

 En effet, le rejet de l’application de l’arrêté royal du 4 mars portant nomination de l’intéressé (et de son suppléant) s’impose
 tout autant que celui des dispositions illégales de l’arrêté royal du 30 novembre 1998.

 L’obligation constitutionnelle faite aux tribunaux de rejeter les arrêtés et règlements non conformes aux lois ne fait pas de 
 distinction quant à la nature de l’acte administratif : sont visés non seulement les actes réglementaires, au caractère général et 
 absolu, mais également les actes individuels, tels ceux accordant une promotion (Ergec, op.cit., 163), et ce, même en l’absence
 de recours auprès de Conseil d’Etat ou alors même qu’un recours en annulation serait rejeté par cette juridiction
 (A. Vanwelkenhuysen, op.cit., 421 ; contra, D. Lagasse, De l’antinomie entre les principes de la légalité et de la sécurité juridique, 
 J.T., 1988, 482 ; l’auteur acte toutefois la décision de principe de la cour de cassation du 21 avril 1988 –cf infra- parue 
 postérieurement à la rédaction de son article).

 Telle est également l’opinion de la Cour de cassation : l’article 159 de la Constitution (article 107 ancien) est rédigé en termes 
 généraux et ne fait aucune distinction entre les actes qu’il vise ; il s’applique aux décisions même non réglementaires de 
 l’administration et aux actes administratifs, fussent-ils individuels (cassation, 12 septembre 1997, Pas., I, 349 ; 9 janvier 1997,
  Pas., I,  20; 10 novembre 1992, Pas., 1992, I, 1245 ; 21 avril 1988, R.C.J.B., 1990, 402). « La compétence des cours et tribunaux
 n’est entravée ni par la circonstance que la décision administrative individuelle préjudiciable pourrait donner lieu à un recours
 en annulation devant le Conseil d’Etat, ni par la circonstance qu’un tel recours a été introduit, ni par la circonstance que la 
 décision administrative n’est plus susceptible d’annulation et est dès lors définitive » (cassation, 7 novembre 1975, R.C.J.B.,
 1977, 417 ; voir également cassation, 12 septembre 1997 précité). « Le rejet par le Conseil d’Etat d’un recours en annulation ne 
 signifie pas que la décision attaquée n’est entachée d’aucune irrégularité, mais simplement que les moyens invoqués par le 
 requérant n’ont pas été admis par le Conseil d’Etat et que la décision n’est pas viciée par une irrégularité qui doit être soulevée 
 d’office par le juge.
 Le rejet d’un recours par le Conseil d’Etat n’entame en rien le pouvoir des cours et tribunaux de déclarer illégale cette décision 
 sur base de l’article 107 de la constitution (article 159 nouveau) ». Un arrêt par lequel le Conseil d’Etat rejette un recours en 
 annulation d’un acte réglementaire ne lie pas les cours et tribunaux (cassation, 24 mars 1977, Pas., I, 789).

 Bien qu’elle ne mérite pas que l’on s’y attarde, tout aussi critiquable est la motivation de nature politique de la chambre 
 exécutive francophone. Outre qu’elles dépassent le champ de la rigueur et de l’objectivité juridique, les louanges appuyées
 de cette chambre à l’égard des instigateurs de la réglementation de l’accès et de l’exercice de la profession d’agent immobilier,
 dont elle est théoriquement indépendante, ne saurait légalement justifier son refus de censurer les dispositions illégales de 
 l’arrêté royal du 30 novembre 1998 ainsi que l’arrêté du 4 mars 2001 portant nomination de son président.

 En affirmant à la face du justiciable poursuivi qui lui soulève l’objection d’irrégularité de sa composition que « les représentants
 de la profession d’agent immobilier ont déployé de tels efforts –au demeurant très louables- pour réglementer leur profession 
 qu’apparaît comme quelque peu obscure la préoccupation de quelques uns de vouloir ainsi mettre à mal la réglementation 
 déontologique » et que « pour toutes ces considérations, elle s’estime régulièrement composée », la chambre exécutive, par une 
 prise à partie incompatible avec la sérénité nécessaire à l’action de la justice, rend une décision d’ordre général qui sacrifie de 
 manière douteuse la légalité et les droits de la défense sur l’autel d’une raison d’état propre à un institut et non au législateur. 

 On espèrera que cette motivation singulière, qui fait peu d’honneur à l’idéal de justice et au professionnalisme juridique, et de 
 nature à susciter des questions légitimes sur l’indépendance et l’impartialité de la chambre exécutive, restera isolée.

 Peu de temps avant le prononcé de cette décision éminemment contestable, une note interne, datée du 12 octobre 2001, circulait
 au sein de l’institut professionnel des agents immobiliers : elle reconnaissait, d’une part, que le ministre de tutelle, à l’origine de
 la modification par le Roi de la composition des chambres exécutives, avait agi « dans un certain flou législatif », mais d’autre
 part attirait l’attention des responsables sur les « conséquences désastreuses qu’aurait pour cet institut et pour toutes les 
 autres professions intellectuelles prestataires de services réglementées une décision affirmant que les chambres exécutives
 sont irrégulièrement composées. »

 Ce type d’argumentation, relevant inutilement de la raison d’état puisque les chambres exécutives peuvent valablement
 fonctionner sans présidence « externe », est tout de même révélateur d’un débat éternel dont l’intensité diminue heureusement 
 au fil des siècles, sur l’intérêt de restaurer la légalité à l’égard d’actes illicites des pouvoirs publics, lorsque le rétablissement de 
 l’état de droit représenterait pour les autorités plus d’inconvénients que de bienfaits.

 Les décisions du Conseil d’Etat et des tribunaux en matière d’annulation ou de refus d’appliquer des actes administratifs
 illégaux attestent du rejet d’une philosophie aux effets souvent pervers, selon laquelle « le désordre qui naîtrait d’une censure 
 serait plus dangereux pour la sécurité juridique que le maintien de l’illégalité alléguée » (P. Martens, L’exception d’illégalité : 
 entre l’injustice et le désordre, J.L.M.B., 1988, 1535, avec référence à un arrêt du Conseil d’Etat du 2 septembre 1987).

 Autre symptôme des difficultés que connaît la chambre exécutive francophone de l’institut des agents immobiliers dans sa 
 «compréhension » des textes, en particulier ceux régissant sa propre procédure, est son affirmation selon laquelle en matière 
 disciplinaire, la citation à comparaître n’émane pas de son président.

 Lors des débats précédant le délibéré de la cause où elle s’est prononcée en ce sens (dossier L., 27 novembre 2001 précité), 
 le président affirma que la décision de citer émanait du rapporteur chargé d’instruire le dossier.

 On notera, pour l’anecdote, que dans une autre cause, un rapporteur, estimant fondé un grief à l’égard d’une personne
 poursuivie,concluait son rapport par les termes « je renvoie dès lors ce dossier devant la chambre exécutive. »

 L’arrêté royal du 27 novembre 1985 stipule que le président de la chambre exécutive, informé d’un manquement ou saisi d’une 
 plainte en matière disciplinaire peut désigner un membre effectif ou suppléant chargé d’instruire l’affaire. Celui-ci lui fait rapport 
 (art. 49).

 Il est donc clair que le président de la chambre exécutive décide de l’opportunité d’ouvrir une enquête. 

 Dans l’affirmative, il transmet le dossier au rapporteur qui fait office de juge d’instruction et transmet comme ce dernier un
 rapport à l’issue d’un examen à charge et décharge. 

 Ce qui constitue un rapport d’instruction ne correspond pas à une saisine de juridiction, et qui plus est, est formellement interdit 
 le cumul des fonctions d’instruction et de poursuite (cassation, 6 septembre 2000, rôle n° P001325F ; H. Bosly et
 D. Vandermeersch, Droit de la procédure pénale, La Charte, 1999, 20).

 C’est le président de la chambre exécutive qui décide, sur base des éléments contenus dans ce rapport, de faire ou non citer 
 devant la chambre la personne qui a fait l’objet de l’enquête.

 Il reste donc à nouveau libre de classer l’affaire sans suite ou de la déférer à l’organe de jugement, et c’est en ce sens qu’il y
 a lieu de comprendre dans le second cas l’affirmation de la chambre exécutive selon laquelle son président « déclare l’affaire en 
 état d’être jugée » (décision L., 27 novembre 2001 précitée).

 Ce faisant, il lui est interdit de siéger ultérieurement en la même cause en raison de l’interdiction légale absolue de cumuler les 
 fonctions de poursuites et de jugement (est nulle la décision rendue par un juge qui a précédemment connu de la cause dans 
 l'exercice d'une autre fonction judiciaire - code judiciaire, art. 292; cassation, 22 octobre 1971, Pas., 1972, I, 179).

 5. Conséquences de la censure

 Une fois prononcée l’annulation d’une décision rendue par une juridiction inférieure irrégulièrement composée, se pose la
 question de la suite de l’instance. Si la juridiction irrégulièrement composée a rendu sa décision en dernier ressort, la Cour de 
 cassation décidera en principe du renvoi de la cause à une juridiction de même degré légalement composée, sous réserve des 
 conditions strictes d’application exceptionnelle de la théorie du fonctionnaire de fait. 

 Si, par contre, la cause est au stade de l’appel, le tribunal saisi doit-il  juger au fond ou mettre fin de plano à l’instance ?

 A priori, la réponse à cette question réside dans l’article 2 du code judiciaire, selon lequel les règles y énoncées s'appliquent à 
 toutes les procédures, sauf lorsque celles-ci sont régies par des dispositions légales non expressément abrogées ou par des 
 principes de droit dont l'application n'est pas compatible avec celle des dispositions dudit code.

 L’une de ces règles applicables « par défaut » est l’article 1068 : tout appel d'un jugement définitif ou avant dire droit saisit du
 fond du litige le juge d'appel. On notera que cette disposition est de caractère général : elle n’opère pas de distinction sur le 
 fondement de l’appel, que ce dernier aboutisse à une annulation, à une simple réformation ou à une confirmation de la décision 
 attaquée.

 Le tribunal chargé de l’appel connaîtra donc en principe du fond du litige en application de ce qu’on nomme l’effet dévolutif
 de l’appel (cassation, 2 juin 2000, n° rôle C990186nt ; 26 novembre 1998, Bull.arr.cass., 1998, 1159 ; 30 septembre 1996,
 Pas., I, 886 ; 5 octobre 1990, Pas., 1991, I, 117 ; 18 juin 1976, Pas., I, 1129 ; cour du travail Mons, 9 mars 2001 précité). 

 Si le réexamen du fond d’une affaire par une juridiction d’appel est concevable lorsque des griefs portent sur les mérites d’une 
 décision rendue en premier ressort par une juridiction légalement composée, on peut se demander si, par contre, l’effet
 dévolutif est de rigueur lorsque la décision attaquée est rendue par un tribunal irrégulièrement constitué. La Cour de cassation 
 tranche généralement en ce sens, dans la mesure où, selon elle, le double degré de juridiction n’est pas un principe de droit 
 applicable, que ce soit au niveau du droit interne qu’à celui de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des
  libertés fondamentales. 

 Cette jurisprudence s’est trouvée à s’appliquer tant en matière civile, commerciale que pénale et disciplinaire.

 Le tribunal chargé de l’appel devra néanmoins éviter un écueil de taille, sous peine de se voir lui-même censuré :
 l’appropriation de la motivation de la décision annulée. En se fondant en ce cas sur les motifs d’un jugement dont appel,
 la décision d’appel s’approprie la nullité de celle-ci et est, elle aussi, entachée de nullité (cassation, 26 septembre 1986,
 Pas., 1987, 111 ; également 24 mars 1998 précité), même si elle confirme en partie une décision nulle pour procéder à une mesure 
 d’instruction (cassation, 27 octobre 1999, Bull.arr.cass, 1999, 1402). Par contre, le juge d'appel ne s'approprie pas la nullité dont 
 est entaché un jugement en raison de la composition irrégulière du siège de la juridiction qui la rendu, lorsque, sans confirmer
 ledit jugement, il ne statue que sur la base de l'examen et de l'instruction de la cause auxquels il a procédé lui-même
 (cassation, 8 avril 1986, Pas., I, 957).

 On signalera toutefois que la jurisprudence de la Cour suprême n’est pas toujours univoque. Récemment, elle a curieusement 
 et paradoxalement estimé, dans une affaire répressive, que lorsque les juges d’appel décident « d’adopter la motivation
 judicieuse du premier juge », ils donnent ainsi des motifs propres et ne s’approprient pas la nullité du jugement dont appel en 
  raison de l’irrégularité dans la composition du siège (cassation, 4 avril 2001, n° rôle P001595Nt).

 Elle avait jugé déjà antérieurement que lorsqu’une sentence disciplinaire dont appel est nulle pour avoir été rendue par une 
 juridiction qui, en raison de sa composition, ne satisfait pas aux exigences du principe général du droit relatif à l'impartialité du 
 juge, n'est pas entachée de nullité la décision de la juridiction d'appel qui déclare confirmer la décision dont appel, mais en se 
 fondant exclusivement sur des motifs propres (cassation, 27 février 1987, Pas., I, 775).

 Comme on le constate, cette jurisprudence est en contradiction avec les nombreuses décisions contraires rendues 
 antérieurement et ultérieurement par la haute juridiction en matière d’annulation obligatoire des décisions rendues par un 
 tribunal irrégulièrement composé (cf. les références citées supra, en particulier cassation, 9 octobre 1990, Pas. 1991, I, 143).

 Face à cette situation, la raison et la prudence commandent, après l’annulation d’une décision rendue par une juridiction 
 irrégulièrement composée, de l’annuler, de l’écarter et de rejuger sur base d’une nouvelle instruction, en d’autres termes, de 
 reprendre le dossier à zéro.

 6.  Exception à la règle de l’effet dévolutif

 Les Chambres d’appel connaissent de l’ensemble des affaires qui lui sont déférées (A.R. 27 novembre 1985, art. 61)

 Pourtant, il y a lieu de s’interroger sur le caractère absolu de l’effet dévolutif. Ce dernier ne serait-il pas tempéré dans certaines 
 hypothèses en matière disciplinaire, où les personnes poursuivies encourent des sanctions de nature à porter atteinte à leur 
 réputation ou leur liberté économique ?

 La question se pose plus particulièrement lorsque ces personnes sont attraites devant un tribunal répressif en vertu d’un acte 
 de procédure irrégulier ou émanant d’une personne sans qualité pour le poser.

 Il est à ce stade rappelé que c’est le président de la chambre exécutive qui décide de citer devant celle-ci la personne poursuivie, 
 au vu de l’instruction opérée par le rapporteur.

 En procédure civile, l’effet dévolutif permet à l’instance d’appel de « neutraliser l’effet produit par l’annulation des décisions 
 attaquées » en poursuivant le traitement des dossiers (M.F De Power, L’effet de l’appel de droit judiciaire privé, Act. Dr., 1991, 
 646).

 Cette solution, qui s’impose lorsque sont annulés des actes accomplis lors de la première instance (la juridiction d’appel 
 procèdera en ce cas à la rectification des erreurs matérielles), est beaucoup moins évidente lorsque les actes viciés ont été
 posés avant l’instance elle-même. 

 De manière surprenante, la Cour de cassation a, en 1988, dans le cadre d’une procédure civile, estimé que l’effet dévolutif
 couvre la nullité d’un exploit introductif d’instance (cassation, 5 mai 1988, R.C.J.B., 1989, 521 ; également, Appel Bruxelles,
 1er décembre 1988, Ann.dr.Liège, 1989, 398) ; en d’autres termes, la saisine irrégulière du premier juge ne ferait pas obstacle à 
 ce que le juge d’appel statue au fond.

 Cette décision est fortement critiquée par la doctrine,  (M.F De Power, op.cit.) qui s’interroge sur le réel intérêt de
 l’annulabilité des vices de formes, telle que stipulée par le code judiciaire, puisque l’effet dévolutif d’un recours aurait pour 
 conséquence automatique la disparition d’une nullité censée légalement être prononcée (G. De Leval, l’Effet dévolutif de l’appel 
 peut-il couvrir la nullité d’un acte introductif d’instance?, note sous Appel Bruxelles, 1er décembre 1988, Ann.dr.Liège, 1989, 
 398 ss.)

 Les esprits seront particulièrement heurtés en matière répressive et disciplinaire par le fait qu’il suffirait à une personne ou un 
 organe d’interjeter appel pour qu’un acte de saisine irrégulier soit de facto régularisé. 

 En effet, on ne voit pas pourquoi un acte introductif d’instance nul en la forme, qui plus est émane d’une personne non
 habilitée, possèderait quelque effet juridique en appel dès lors qu’il n’en dispose aucun en première instance, celle-ci étant
 atteinte en son principe même. Au contraire, l’effet dévolutif suppose la saisine régulière du premier juge (J. van Compernolle, 
 Considérations sur l’effet dévolutif de l’appel dans le code judiciaire, R.C.J.B., 1989, 521), en sorte que les malfaçons qui
 affectent un acte introductif d’instance persistent en degré d’appel (G. De Leval, op.cit.).

 On notera que l’enseignement de la cour suprême n’a pas fait l’unanimité, même en matière civile (Appel Mons, 21 mai 1991,
 rôle n° 10.002, cité par M.F De Power, op.cit.).

 Les principes de l’effet dévolutif en procédure civile (art. 1068 du code judiciaire) ne s’appliquent pas à la procédure répressive 
 (cassation, 4 juin 1986, Pas., I,1215 ; 21 septembre 1977, Pas., 1978, I, 91 ; 13 mars 1972, Pas., I, 650). 

 Par contre, ils gouverneraient les procédures disciplinaires, selon la Cour de cassation qui semble rejeter  à première vue 
 l’analogie avec la procédure pénale (cassation, 18 février 1994, Pas., I, 120; 21 janvier 1983, Pas., 594; 29 juin 1979, Pas., I, 1295).

 La procédure disciplinaire des instituts professionnels, telle qu’organisée par la loi-cadre du 1er mars 1976 et l’arrêté royal du 
 27 novembre 1985, possède pourtant davantage les caractéristiques d’une procédure pénale que d’une procédure civile. 

 La spécificité de la procédure disciplinaire a d’ailleurs amené la Cour de cassation à juger que certaines disposition du code 
 judiciaire (qui est, pour rappel, en principe le système de référence de toutes les procédures) ne s’y appliquent pas. Il en est 
 ainsi, par exemple, des dispositions relatives au témoignage (cassation, 3 septembre 1998, Bull.arr.cass., 1998, n° 381).

 En procédure pénale, une juridiction d’appel saisie d’un appel d’un jugement d’avant dire droit n’a d’obligation de juger
 (évoquer) au fond que lorsqu’elle annule le jugement pour un autre motif que l’incompétence du premier juge ou le défaut de 
 saisine (code d’instruction criminelle, art. 215 ; Appel Anvers, 14 septembre 1994, R.D.P.C., 1995, 731). 

 Il faut donc que le premier juge ait été légalement saisi, ce qui n’est pas le cas lorsqu’une affaire a été portée devant lui en vertu 
 d’un acte introductif d’instance entaché d’une irrégularité substantielle (M. Franchimont, A. Jacobs, A. Masset, Manuel de 
 procédure pénale, Liège, Collection scientifique de la faculté de droit de Liège et Jeune Barreau de Liège, 1989, 880; H. Bosly
 et D. Vandermeersch, Droit de la Procédure pénale, La Charte, 2001, 1011).

 La règle selon laquelle ne peuvent être traités au fond en appel des dossiers portés illégalement à la connaissance du premier
 juge est également de rigueur lorsque celui-ci a vidé sa saisine par une décision définitive (R. Vertstraeten, Handboek 
  Strafvordering, Maklu, 1994, 523, n° 1635 ; R. Declercq, Beginselen van Strafrechtspleging, Kluwer Rechtswetenschappen,
  1999, 857, n° 2015 ; voir également cassation, 7 mai 1986, Pas., I, 1079 ; 18 décembre 1973, Pas., 1974, 418).

 Décider du contraire reviendrait à permettre d’espérer, même en degré d’appel, la condamnation de personnes illégalement 
 poursuivies, et c’est précisément en cela que se remarquent particulièrement les effets pervers de la jurisprudence récente de la 
 Cour de Cassation sur l’effet dévolutif en procédure civile, qui ne saurait être décemment transposée en matière disciplinaire,
 dans le cadre de poursuites ayant pour objet, à l’instar de la procédure pénale, l’examen de transgressions présumées et 
 éventuellement l’application de sanctions.

 7. Rétablir la légalité de la composition des chambres exécutives 

 Sur le plan juridictionnel, il n’appartient évidemment pas aux tribunaux chargés de contrôler la composition des chambres 
 exécutives de procéder d’autorité aux réformes qui s’imposent.

 Tel est le rôle des chambres exécutives elles-mêmes. 

 Il s’agit aussi pour celles-ci, à côté d’une obligation légale déjà incontournable, d’une nécessité morale.

 Continuer à siéger sciemment, de manière permanente, dans une composition irrégulière ne peut en principe qu’entraîner en 
 cas de recours l’annulation systématique par les juridictions supérieures (au premier chef les Chambres d’appel) de toutes les
 décisions attaquées. 

 Une telle situation porte atteinte à la conscience et à la crédibilité des membres des chambres exécutives, en particulier de ses 
 juristes, c’est-à-dire leur président actuel et l’assesseur, ce dernier étant spécialement chargé d’assister les chambres exécutives 
 et surtout de les contrôler, à lire les travaux préparatoires de la loi-cadre.

 Elle rend aussi le travail des chambres exécutives psychologiquement peu valorisant, puisque généralement accompli en pure 
 perte. 

 La solution se trouve pourtant « à portée de main » : elle est offerte par l’article 159 de la Constitution et l’obligation faite aux 
 tribunaux de rejeter l’application d’actes administratifs non conformes à la loi.

 Il ne s’agit pas de censurer l’intégralité de l’arrêté royal du 30 novembre 1998, mais uniquement ses dispositions illicites.
 En effet, un tribunal ne peut refuser d’appliquer la partie d’un acte réglementaire qui ne serait pas entachée d’illégalité
 (cassation, 4 juin 1996, Pas., I, 207)

 Une fois écartées celles relatives à la présidence « externe » des chambres exécutives, le droit et la logique commandent de se 
 référer aux textes antérieurs illégalement modifiés, en particulier les articles 7 §3, 8 §1 et 43 de l’arrêté royal du 27 novembre
 1985, tel que modifié par les arrêtés royaux des 26 octobre 1995 et 12 août 2000 : à l’exclusion du président des chambres
 d’appel, désigné par le Roi, l’élection des membres des chambres se fait par les personnes inscrites au tableau des titulaires, 
 et les membres effectifs des chambres exécutives élisent leur président et son suppléant.

 Certes, la légalité a parfois ses effets douloureux, en particulier lorsqu’elle influe sur la situation personnelle de responsables 
 chargés de l’appliquer.

 Si l’ascendant moral naturel dont disposent les présidents actuels des chambres exécutives sur leurs collègues non-juristes
 et le réflexe de corps d’une autorité plongée dans la tourmente du droit et de la conscience rendent malaisé le retrait forcé de
 ceux qui nuisent en son sein au bon fonctionnement de la justice, c’est réellement à ces derniers qu’il incombe de transcender
  leur statut et leurs ambitions personnelles en prenant l’initiative de s’écarter volontairement du rôle auquel ils auront
 eux-mêmes postulés.

 La question se pose avec d’autant plus de gravité lorsque les chambres exécutives ont à connaître en dernier ressort d’appels 
 de décisions rendues par la commission de stage (ce qui est le cas lorsqu’un agent immobilier a été radié par ladite commission
 de la liste des maîtres de stage).

 En effet, si la partie intéressée s’estime lésée par la décision rendue en appel par une chambre exécutive irrégulièrement
 composée, il ne lui reste qu’un recours en cassation, c’est-à-dire une procédure non suspensive, onéreuse et longue, au terme
 de laquelle la cour suprême devrait être logiquement casser la décision attaquée pour vice de composition et renvoyer la cause 
 à la même chambre autrement -et régulièrement- constituée.

 A défaut de retrait de son président, une chambre exécutive devrait réagir en fonction du type de procédure dont elle a à
 connaître (nous laissons de côté la question de sa compétence en matière d’arbitrage d’honoraires).

 En procédure administrative, seul subsiste l’espoir d’une décision favorable à la partie comparaissant devant elle, et, en ce cas, 
 d’une absence de recours de l’assesseur juridique... 

 En procédure disciplinaire, elle devrait, en raison d’une citation émanant d’une personne non légalement habilitée à intenter des 
 poursuites (et qui de surcroît exerce une fonction de juge en son sein), déclarer celles-ci irrecevables et mettre fin ipso facto à 
 l’instance, à l’instar de ce doivent décider les juridictions pénales de première instance (ex. : correctionnel Dinant, 6 juin 1990, 
 R.D.P.C., 1990, 1023).

 CONCLUSION

 Il n’est guère de juges qui ne posent depuis longtemps comme principe qu’un acte de saisine posé par un magistrat 
 incompétent est inopérant pour saisir valablement un tribunal (Appel Liège, 13 juillet 1859, Pas., 1860, II, 36).

 Il est plus généralement malaisé de trouver en matière répressive des décisions rendues sur le fond par des magistrats de
 première instance constatant que leur saisine repose sur des actes substantiellement viciés.

 En ce sens, la chambre exécutive francophone de l’institut professionnel des agents immobiliers représente l’exception qui
 confirme la règle.

 En procédure administrative, on ne parle pas, il est vrai, de poursuites, ni de citation : la saisine en première instance est 
 volontairement opérée par une personne soucieuse d’accéder à la profession réglementée ou de conserver un statut.

 A l’inverse, la procédure disciplinaire s’apparente fortement en ses caractéristiques, moyens et fins évoqués précédemment, 
 à la procédure pénale.

 Au stade d’une procédure en degré appel, on ne peut souscrire de manière crédible à la jurisprudence de la cour de cassation 
 rendue en matière civile, dont il ressortirait qu’une citation serait purgée de ses vices en vertu de l’effet dévolutif, ni à la 
 transposition de cette opinion en procédure disciplinaire.

 La cour suprême a beau affirmer que les règles du code judiciaire gouvernant l’effet dévolutif de l’appel s’appliquent aux 
 procédures disciplinaires, ce code exclut lui-même de son champ d’application les procédures régies par des principes de droit 
 dont l'application n'est pas compatible avec celle des dispositions dudit code.

 Lorsqu’un dossier de nature répressive a réussi, en première instance (éventuellement avec la contribution ou la complaisance
 du juge), à forcer les sévères chicanes de la légalité, il est logique que le tribunal d’appel valablement saisi ne juge pas plus
 au fond que celui qui aurait mis naturellement fin à une première instance mal engagée. 

 Pour qu’une cause puisse être traitée par le juge d’appel, il est donc obligatoire que celui du premier degré ait été légalement 
 saisi (M. Franchimont, A. Jacobs, A. Masset, op.cit.). 

 Il s’agit, en matière disciplinaire, où actuellement les poursuites et les citations à comparaître résultent d’une décision d’un 
 président de chambre exécutive irrégulièrement investi de sa charge, d’appliquer par analogie la loi contenant le titre
 préliminaire du code de procédure pénale (art. 1), en vertu de laquelle l'action pour l'application des peines ne peut être exercée
 que par les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi.

 Non légalement habilitée à décider en ce cas du renvoi d’une affaire à une autre chambre, la chambre d’appel ne peut que
 constater le vice de saisine et renvoyer des poursuites les personnes comparaissant devant elle.

 Toute autre est la situation où des irrégularités sont commises, non pas au stade de la saisine, mais à celui du jugement.
 L’effet dévolutif de l’appel impose en ce cas aux juridictions d’appel de connaître du fond de la cause, même si les tribunaux du
 premier degré sont irrégulièrement composés.

 Mais la circonstance que le principe du double degré de juridiction ne serait pas un principe général de droit n’autorise pas un 
 tribunal, lorsque le législateur lui-même prévoit expressément ce double degré, à soulager sa conscience en escomptant sur la
 faculté des justiciables comparaissant devant lui d’introduire un recours, pour violer sciemment les traités internationaux, la 
 constitution, la loi et des textes rendant inutiles des tours de passe-passe, ou encore galvauder et détourner de leur noble 
 signification des principes inhérents à un état de droit arraché à des siècles d’obscurantisme, de droit divin et
 d’assouvissement institutionnel d’instincts cruels immémoriaux.